Ricardo Romero

Director of English - British Council.

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Testigo del cambio: Colombia en su camino al bilingüismo

Witnessing change: Colombia on its way to bilingualism

Desde mis inicios en la Asociación de Profesores de Inglés por allá en enero de 1989, he sido testigo de una serie de iniciativas enfocadas en el mejoramiento de los procesos de enseñanza aprendizaje del inglés en Colombia. Primero, apenas arrancaba este siglo se publicó el documento de Lineamientos Curriculares para Lenguas Extranjeras 1, importante guía con consideraciones teóricas para el currículo de lenguas; luego, con una invitación a una reunión en marzo de 2002, citada por la Secretaría de Educación de Bogotá en mi rol de Director Ejecutivo de ASOCOPI: El proyecto Bogotá y Cundinamarca, Región Bilingüe.

Hay dos razones por las que menciono esta reunión: En primer lugar, por los asistentes: representantes de ASOCOPI, el British Council, la Secretaría de Educación, el Colombo, cuatro universidades y un representante de la Cámara de Comercio de Bogotá (CCB). Segundo, porque era la primera vez en que se discutía una política de bilingüismo a este nivel. Viniendo del mundo académico, mi concepción de la promoción de la enseñanza-aprendizaje del inglés se amplió de una manera dramática al escuchar al representante de la CCB hablando de sectores promisorios, de los planes de crecimiento y competitividad de la ciudad, entre otros temas. Esta reunión fue el primer encuentro de tres sectores: El sector Gobierno, el sector productivo y el sector educativo.

Aunque se avanzó mucho en la construcción de una estructura congruente con el modelo de ciudad-región, fue solo hasta que la entonces secretaria de educación, Cecilia María Vélez White, fue nombrada meses después como Ministra de Educación, que este modelo trascendió lo local para empezar a consolidarse como política pública. Este cambio marcó el inicio de una serie de iniciativas unas poco eficientes, otras bien intencionadas pero ingenuas, y otras con gran impacto. ¡Nacía así el Programa Nacional de Bilingüismo!

La pre-tarea

Bilingüismo, un término político

A pesar de tener claridad en que el naciente programa tenía por objeto mejorar el nivel de dominio del inglés en Colombia, el Ministerio escogió llamar a esta iniciativa el Programa Nacional de Bilingüismo. Esto generó la primera reacción en contra del programa, particularmente de académicos 2 que veían problemático e inadecuado usar un término en un país donde el inglés no llega a ser considerado Segunda Lengua y alegaban implicaciones para las poblaciones aborígenes hablantes de sus propias lenguas maternas 3. Este tema evolucionó en dos caminos: Por un lado, aclarando que se trataba de un “Bilingüismo aditivo” 4, y por otro, dejando claro que las comunidades indígenas recibirían otro manejo que salvaguardara los derechos consagrados en la Constitución Política. Unos años después, el Programa Nacional de Bilingüismo (PNB) cambió su nombre a “Programa de Fortalecimiento a las Competencias en Lenguas Extranjeras”, luego a “Colombia Very Well”, recibiendo, en la actual administración, el nombre de “Programa Colombia Bilingüe”.

El objetivo inicial

La discusión sobre las implicaciones del término “bilingüismo” se despejaron cuando el Ministerio hizo el lanzamiento del Programa Nacional de Bilingüismo en 2006 y propuso como objetivo general “lograr ciudadanos y ciudadanas capaces de comunicarse en inglés, de tal forma que puedan insertar al país en los procesos de comunicación universal, en la economía global y en la apertura cultural, con estándares internacionalmente comparables” 5 Un análisis cuidadoso de este objetivo nos presenta tres aspectos que marcaron el desarrollo ulterior de la iniciativa:

  • Para empezar, por primera vez el Ministerio se refería específicamente al idioma inglés (todos los documentos anteriores hacían referencia a “una lengua extranjera”), bajo el argumento que en el estudio de línea base se encontró que en el 99,96% de las instituciones evaluadas enseñaban inglés como lengua extranjera. Esta medida generó reacciones entre asociaciones profesionales de docencia de otras lenguas extranjeras como el francés, el alemán, el italiano y el portugués. 6
  • El segundo asunto define el “para qué” del programa, ya que se establecen propósitos de promover esta lengua extranjera, dándole un alcance importante en términos de visión universal (el inglés como lingua franca), los procesos de apertura de mercados (el inglés como la lengua que apoye los tratados de libre comercio) y la visión de relaciones culturales inherentes tanto al castellano como al inglés (apertura cultural).
  • Finalmente, el objetivo determina la necesidad de buscar estándares internacionalmente comparables, la posibilidad de comparar a Colombia con el resto del mundo, asunto que abrió las puertas para la posterior adopción del Marco Común de Referencia 7 en el país.
  • El Marco Común de Referencia

    Otro interesante foro de discusión se centró en la creación, adopción o adaptación de descriptores de niveles de dominio del idioma inglés. A pesar de la presión de algunos académicos que proponían la posibilidad de crear descriptores colombianos, esta idea no prosperó pues reñía con el objetivo de comparar a Colombia con el resto del mundo. Por otro lado, una adopción sin modificaciones de cualquier estándar perdería de vista el contexto y las realidades del sector educativo colombiano. Por esta razón, la decisión final fue la de adoptar el Marco Común de Referencia 8 (MCR) y “traducirlo” al contexto colombiano a través de la producción de una guía en español con los descriptores de niveles de domino para diferentes grados educativos 9. Como en toda pre-tarea, no fueron pocos los detractores de la idea de adoptar el MCR ante el argumento de haber sido escrito “en el contexto de Europa, que distaba mucho de la realidad colombiana”. Sin embargo, este marco permitió al menos tres tareas importantes:

    • Definir con claridad y en términos positivos lo que un aprendiz de una lengua podría “hacer” con el uso de esa lengua (El término “CAN DO statement” se volvió recurrente en este aspecto).
    • Como resultado de lo anterior, permitió que los diseñadores de currículo, los escritores de textos y materiales didácticos para el inglés y los docentes en su propia preparación de clases supieran qué deberían enseñar para que sus estudiantes pasaran de un nivel a otro.
    • Tener la descripción de niveles de dominio y la claridad en cuanto a lo que cada persona debería poder hacer con el idioma para ser considerado en determinado nivel, ofreció las bases para el diseño de pruebas de dominio del idioma internacionalmente comparables.
    • Otros beneficios colaterales en la adopción fueron:

    • El MCR tiene descripciones para otros 17 idiomas, incluyendo el español, el francés, el italiano, el alemán y el portugués, entre otros, con lo que se abren las puertas a la promoción de idiomas extranjeros diferentes al inglés.
    • En tanto “marco”, no dicta preceptos sino invita al análisis de cada contexto.
    • Tiene un fuerte componente pluricultural y multilingüe que respeta las lenguas aborígenes y propone la protección de las culturas locales.
    • Propone un modelo de implementación pedagógica que es fácilmente adaptable al contexto de cada región.

    La tarea

    Antes de hablar de la forma en que se ha implementado el Programa Nacional de Bilingüismo, es importante recordar que la Ley General de Educación establece que “las instituciones gozan de autonomía para organizar las áreas fundamentales de cada nivel, introducir asignaturas optativas, adaptar las áreas a las necesidades regionales” 10. Es igualmente conveniente aclarar que la ley 715 de 2001 que establece las normas orgánicas en materia de recursos, determina que la Nación formula políticas para el sector, regula la prestación del servicio educativo, crea el sistema de información, promueve normas curriculares para los grados y define los mecanismos para promover la calidad de la educación. Los proyectos educativos institucionales, la implementación de currículos, la intensidad horaria, etc., entran en el ámbito de la autonomía de cada institución educativa, asunto que plantea una serie de retos en cuanto a la implementación –a nivel nacional de programas como el de bilingüismo.

    El estudio de línea

    El Ministerio de Educación comisionó al British Council Colombia para elaborar un estudio de línea base que sirviera de punto de partida para las iniciativas del PNB. Para ello, se procedió a aplicar una prueba autoadaptativa de dominio de inglés para un número superior a mil docentes y más de 3.000 estudiantes de grado 11. º. Los resultados (ver gráfica 1) fueron desalentadores: Menos de un 6% de los estudiantes de grado 11. º tenían un nivel igual a B1 del MCR y menos del 6,8% de los docentes tenía un nivel de dominio de B2. Además, menos del 4% de los docentes estaba un nivel avanzado de la lengua:

    Otros hallazgos

    Esta prueba fue acompañada por una corta encuesta en la que se evidenció que:

    • El dominio del idioma entre los docentes no mejoraba a medida que avanzaba en los niveles de escalafón existentes en el momento. Es posible que esto se deba a que pocos docentes tomaban programas de especialización o maestría en temas relacionados con la docencia de lenguas; otra posible razón es la limitada posibilidad de práctica del idioma dentro de las instituciones educativas.
    • la gran mayoría de docentes estaban utilizando metodologías tradicionales tales como la traducción gramatical o el método audiolingual.
    • cuando se trató del tema de la intensidad horaria, se evidenció que el número de horas no era un factor determinante, pero sí lo era lo que sucedía en estas horas.

    Definiendo las metas

    Fue con estos datos de 2004 que el Ministerio de Educación determinó una serie de metas tanto para los docentes como para los estudiantes. Hubo dos elementos relevantes y vitales: El primero fue plantearse una meta que no coincidiera con el período presidencial, como era la costumbre, sino que tuviera alcance a largo plazo (15 años). Otro, ampliar el espectro en las metas para que no se limitaran al dominio del idioma sino a consideraciones didácticas en la enseñanza del inglés. En términos de nivel de inglés entre docentes y estudiantes, las metas fueron

    El progreso hasta hoy

    Tanto detractores como promotores del Programa Nacional de Bilingüismo coinciden que, si bien es cierto los avances planteados en términos de niveles de dominio no se han logrado, este programa puso sobre la mesa varios asuntos sensibles tales como la preparación pedagógica de los docentes de inglés, sus niveles de dominio, la responsabilidad de las universidades con programas de formación de docentes de lengua, las condiciones difíciles en las aulas de clase, sobre todo en el sector público, la carencia de recursos para apoyar las labores de docencia, entre otros, que redundan aun hoy en el nivel del estudiantado del país. Sin embargo, han sido varios los logros en todos estos años:

    • 1. Los procesos de registro calificado, acreditación y procesos de calidad llevaron a las universidades con programas de formación de maestros de lengua a revisar sus estándares internos, a revisar sus programas, a ser más exigentes a lo largo de todo el proceso educativo de sus estudiantes, a implementar programas de seguimiento a egresados. Los resultados de las pruebas Saber Pro indican que más del 50% de los estudiantes de Educación Superior mejoraron uno o más niveles de inglés durante su paso por las Instituciones de Educación Superior. De acuerdo con los resultados de esta prueba, en el 2010 el 6% de los estudiantes que la presentaron se encontraban nivel intermedio. En 2012 este porcentaje pasó al 8% y en 2014 al 11%. 11
    • 2. La capacidad de acción por parte del Ministerio de Educación se ve tremendamente limitada por la legislación que protege la autonomía de las instituciones educativas. Ante este panorama, el Ministerio de Educación encontró varias maneras creativas de incidir en la calidad de la enseñanza del inglés: Por una parte, creó los Derechos Básicos de Aprendizaje, 12 documento que ilustra la forma en que se pueden traducir los estándares de idioma inglés de la guía 22 en un salón de clase y que cambia la perspectiva del docente de “esto es lo que planeo enseñar” por uno de “esto es a los que mis estudiantes tienen derecho”. Igualmente produjo el Currículo Sugerido asociado a un plan de focalización e incentivos para su uso. Por otro lado, creó un plan de estímulos para instituciones y docentes que muestren resultados. Esto incluyó cursos de inmersión en Colombia o el exterior. 13
    • 3. El Ministerio instauró el programa de Formadores Nativos Extranjeros que suma más de 500 docentes extranjeros co-enseñando con los maestros de instituciones educativas oficiales.
    • 4. Finalmente, se han distribuido más de 431.000 textos de inglés para los estudiantes en los grados 9. º, 10. º Y 11. º Y se dieron más de 140 sesiones de entrenamiento pare el adecuado uso de estos textos.

    El progreso hasta ahora…

    Cada año, hacia el mes de noviembre, la organización internacional EF (English First) publica un índice de nivel de dominio del inglés en varios países del mundo. Este índice es tomado de personas adultas que voluntariamente acceden a una prueba en línea, pero la propia organización aclara lo limitado en la confiabilidad de su índice pues no soporta un análisis de definición de muestra desde el punto de vista estadístico y su mayor sesgo es que solo quienes tienen computador con acceso a Internet toman esta prueba. El portal Colombia Aprende ha contestado a estos resultados con información de primera mano que muestra que sí ha habido incremento en los niveles de dominio, aunque reconoce que tal incremento es limitado. Entonces, ¿dónde puede estar ese talón de Aquiles que no permite cambios en los niveles de inglés a pesar que el Ministerio ha invertido más dinero en este cuatrienio que en toda la historia del PNB?

    Propongo tres áreas de reflexión:

    • 1. La reticencia de las organizaciones sindicales a permitir evaluar el quehacer docente: Todo proceso de mejoramiento parte de un reconocimiento de las fortalezas y debilidades, pero ante esta dificultad, queda en la conciencia de los docentes determinar qué hacer para mejorar, no solo su nivel de inglés sino el de la docencia misma. Son muchos los y las docentes que trabajan en estas dos áreas de mejoramiento, pero esto debe permear a todos y todas.
    • 2. La falta de movilidad en el acceso a la carrera docente en el sector público. El nombramiento en propiedad de maestros tiene un retraso histórico. En el mejor de los escenarios, solo cuando un docente se retira o se jubila puede entrar otro docente de planta a reemplazarlo. Es urgente revisar los números y abrir nuevas oportunidades laborales a la juventud calificada, con excelentes niveles de dominio que las universidades están graduando en la actualidad.
    • 3. Finalmente, el tema más complejo es el del mercado laboral: muchos docentes calificados son absorbidos inmediatamente por las universidades o los institutos privados y no llegan al sector público debido a una simple pero aterradora ley de mercado de oferta y demanda de personal calificado. Los salarios ofrecidos en el sector privado superan ampliamente lo ofrecido en el sector público.

    Estas tres áreas pueden brindarnos algunas luces que puedan considerarse para generar los cambios que se requieren y para mejorar el impacto del Programa Nacional de Bilingüismo.

    Since my early days at the Association of English Teachers (ASOCOPI) in January 1989, I have witnessed a series of initiatives in Colombia focused on the improvement of processes in teaching and learning English. First, at the beginning of this century, the document known as foreign curricular guidelines 1 was published; an important guide with theoretical considerations for the languages curriculum. Then, in March 2002, as I was working in my role as Executive Director of ASOCOPI, I received an invitation to a meeting from the Bogota Education secretariat, where I saw the project Bogotá and Cundinamarca: Bilingual Region revealed.

    There are two reasons I mention this meeting. First, the participants: representatives of ASOCOPI, the British Council, the secretariat of Education, the Colombo, four universities and a representative of the Chamber of Commerce of Bogotá (CCB). Second, because it was the first time that a bilingualism policy was discussed at this level. Coming from the academic world, my conception of the promotion of the English language was expanded dramatically, as I heard the representative of the CCB speaking about promising sectors, plans for growth and competitiveness of the city, among other topics. This meeting was the first encounter of three sectors: the Government sector, the productive sector and the education sector.

    Although significant advances were made in the construction of a consistent structure in accordance with the parameters of the city-region model, it was not until months later, when the then Secretary of Education, Cecilia Maria Velez White, was named Minister of Education, that this model became public policy. This change marked the beginning of a series of initiatives - some inefficient, others well-intentioned but naive, and others of great impact. The National Bilingualism Programme was born!

    The pre-task

    Bilingualism, a political term

    Despite being clear on the fact that the emergent programme was intended to improve the level of English in Colombia, the Ministry chose to call this initiative the National Bilingualism Programme. This generated the first backlash against the programme, particularly from academics 2 who considered it problematic and inappropriate to use this term in a country where English is not considered a second language; they also claimed there were implications for Aboriginal populations who spoke their own mother tongues. This matter has evolved in two ways: on the one hand, by clarifying that it was an “additive bilingualism” 4 , and on the other, by making it clear that indigenous communities would receive other treatment that safeguarded the rights enshrined in the Constitution. A few years later, the National Bilingualism Programme changed its name to the “Programme for the Strengthening of Competences in Foreign Languages”, then to “Colombia Very Well”, and in the current administration, it is referred to as the “Bilingual Colombia Programme”.

    The initial target

    The discussion on the implications of the term “bilingualism” dissipated when the Ministry launched the National Bilingualism Programme in 2006 and proposed as a general objective “to have citizens able to communicate in English, so that they can help the country into the process of universal communication, the global economy and cultural openness with internationally comparable standards” 5 A careful analysis of this goal presents three aspects that marked the development of the initiative:

    • To begin with, for the first time the Ministry referred specifically to English language (all previous documents referred to “a foreign language”), under the argument that in the baseline study it was found that 99.96% of the evaluated institutions taught English as a foreign language. This measure has generated reactions among professional associations that teach other foreign languages such as French, German, Italian and Portuguese 6 .
    • The second aspect defines the “what for” of the programme, since purposes of promoting this foreign language are established, giving it important scope in terms of universal vision (English as a lingua franca), the processes of emerging markets (English as a language that supports free trade agreements) and the vision of cultural relations inherent to both Spanish and English (cultural opening).
    • Finally, the objective determines the need to seek international comparable standards; the possibility to compare Colombia with the rest of the world. This is an issue that opened the door for the further adoption of the Common Framework of Reference 7 in the country.

    The Common European Framework of Reference in Colombia

    Another interesting discussion forum was focused on the creation, adoption or adaptation of English language proficiency level descriptors. Despite the pressure of some academics proposing the possibility of creating Colombian descriptors, the idea did not prosper, as it went against the objective of comparing Colombia with the rest of the world. On the other hand, an adoption without amendments of any standard would overlook the context and realities of the Colombian education sector. For this reason, the final decision was to adopt the Common European Framework of Reference 8 (CEFR) and “translate it” into the Colombian context by means of the production of a Spanish guide with level proficiency descriptors for the different educational levels 9 . As in all pre-tasks, criticism of the idea of adopting the CEFR was abundant, as it was developed “in a European context, far from the Colombian reality”. However, this framework allowed for at least three important tasks:

    • The clear definition, in positive terms, of what a language learner could “do” by using it (the term “CAN DO statement” became recurrent in this aspect).
    • As a result of the above, curriculum designers, teachers and materials-writers knew what to teach to help students advance from one level to another.
    • The proficiency level descriptors and the clarity with regard to what each person should be able to do with the language at any given level provided the basis for the design of internationally-comparable proficiency tests.
    • Other collateral benefits of the adoption included:

    • The CEFR has descriptions for another 17 languages, including Spanish, French, Italian, German, Portuguese, among others, which opens the door to the promotion of foreign languages other than English.
    • As a “framework”, it does not dictate precepts, but rather invites us to analyse each context.
    • It has a strong multicultural and multilingual component that respects Aboriginal languages and proposes the protection of local cultures.
    • It proposes a model of pedagogical implementation that adapts easily to the context of each region.

    The task

    Before talking about how the National Bilingualism Programme was implemented, it is important to remember that the General Law of Education establishes that “institutions have autonomy to organize the core areas of each level, to introduce optional subjects, and to adapt areas to regional needs” 10. It is equally relevant to clarify that Law 715 of 2001, which sets organic standards in terms of resources, determines that the nation formulates polices for the sector, regulates the provision of the education service, creates the information system, fosters curricular standards for each grade, and defines mechanisms with the aim of promoting quality in education. Institutional educational projects, curriculum implementation, workload, etc. are components that constitute the autonomy of each educational institution. Therefore, it is an issue that sets a series of challenges in terms of implementing national bilingualism programmes.

    Other findings

    This test was accompanied by a short survey that revealed the following:

    • Although teachers got promoted in the teaching scale, Teachers’ language proficiency did not improve as they moved up on the teaching scale. This could be due to the fact that few teachers studied specialization programmes or postgraduate studies in topics related to foreign language teaching and education; another possible reason is that there were not many possibilities for teachers to practice the target language within their educational institutions.
    • Most teachers were using traditional methodologies such as grammar translation and/or the audio-lingual method.
    • In terms of workload, the number of hours was not a determinant factor, but what happened during these hours was.

    Defining goals

    Based on this data, the Ministry of National Education determined a series of targets for both teachers and students. There were two relevant and vital elements: the first was to set a goal that did not coincide with the presidential period as used to happen, but to establish a long-term objective (15 years). Second, it was deemed important to broaden the spectrum within objectives, in order to place special attention not only on teachers’ language proficiency, but also on their teaching practices. In terms of the teachers’ and students’ level of English, the goals established were as follows:

    Today’s progress

    Both detractors and promoters of the National Bilingualism Programme agree that, despite the little progress in terms of language proficiency level, the programme did put several sensitive and current issues on the table, such as the educational preparation of English teachers, their proficiency levels , the universities’ responsibility to provide teachers with pedagogical training programmes, difficult classroom conditions, especially in the public sector and the lack of resources to support the work of teaching, among others. However, there have been several achievements accomplished over the years:

    • 1.The official registration, accreditation and quality processes in place led to those universities with language teaching training programmes to review their internal standards and programmes, to be more demanding throughout the whole educational process, and to implement follow-up programmes for graduates. The results obtained from the national prueba saber pro test indicate that more than 50% of the students in higher education improved by one or more levels of English during their time at university. According to the results, in 2010, 6% of the students who took this test were intermediate learners. In 2012, this percentage reached 8%, and in 2014 it increased to 11% 11.
    • 2. The Ministry of Education’s capacity for action is tremendously limited, due to the legislation that protects the educational institutions’ autonomy. The Ministry therefore found creative ways to have a positive influence on the quality of English teaching: on the one hand, it created the basic rights of learning (DBA, in Spanish) 12, a document that illustrates the way English language standards, found in guide 22, can be translated into the context of a real classroom. Moreover, it contributes to changing the teaching perspective from “this is what I plan to teach” to “these are my students’ learning rights”. Likewise, it also created a suggested curriculum, along with a plan and incentives for its use. It also created an incentives plan for institutions and teachers that show positive results. This included immersion courses in both Colombia and abroad 13.
    • 3. The Ministry established the foreign native trainers programme, made up of more than500 foreign teachers that work alongside local staff in official educational institutions.
    • 4. Finally, more than 431,000 English texts have been distributed for 9th, 10th and 11th graders and there have been more than 140 training sessions for teachers regarding the appropriate use of these texts.

    Progress

    Every year, around November, international organization EF (English First) publishes an English Proficiency Index in several countries around the world. This index is produced based on adults who voluntarily agree to take an online test; however, the organization clarifies its limited reliability, given that it does not support a statistical sample analysis, and its largest bias is that only those who have a computer with internet access can take the test.

    Colombia Aprende, a web portal, has responded to these results with firsthand information showing that there has indeed been an increase in language proficiency level, although it recognizes that this increase is limited. So, what is the Aquilles heel that prevents change in English proficiency levels, despite the fact that the Ministry has invested more money in this fouryear term than in the entire history of the BNP?

    I propose three areas of reflection:

    • 1. The reluctance of the labour union organizations to allow the assessment of teaching practices. Every process of improvement begins by recognizing strengths and weaknesses, but facing this situation, it is up to the teachers to determine how to improve not only their proficiency level but their teaching practices. There are many teachers who do work on these two areas of improvement, but it should be something that all teachers are involved in.
    • 2. The lack of mobility in accessing a teaching career in the public sector. The assignation of teaching posts is behind the times. In the best-case scenario, only when a teacher retires can he be replaced by another full-time teacher. It is a matter of urgency to review the numbers and open up new career opportunities for those qualified young people who are, with excellent proficiency levels, graduating now from different universities.
    • 3. Finally, the most complex issue is the labour market: many qualified teachers are immediately absorbed either by universities or private institutes and do not reach the public sector due to a simple but terrifying market law of supply and demand for qualified staff. The salaries offered in the private sector widely exceed those offered in the public sector.

    These three areas can shed some light on the situation, with the hope of generating the changes needed and improving the impact of the National Bilingual Programme.

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